En primer lugar, el régimen constitucional peruano de 1993 nace a raíz de una hiper concentración de poder en el Ejecutivo, tendencia que emana de los históricos regímenes dictatoriales y de la metodología caudillista y personalista para resolver los problemas de orden público del país, limitando la capacidad de control de los otros poderes del Estado.
En segundo lugar, existe una percepción de falta de independencia e imparcialidad del Poder Judicial. Por un lado, a causa de los altos niveles de corrupción, por otro lado, a causa de la injerencia política que ha terminado por deslegitimar la intervención del aparato judicial.
En tercer lugar, y es lo que nos convoca en aquí, el papel del Congreso como órgano representativo, legislativo, pero sobre todo como ente equilibrante y de control del Poder Ejecutivo, se ha manifestado en varios momentos de la historia reciente como un ente de obstrucción institucional lo que ha afectado su imagen y su capacidad de ejercer un contrapeso efectivo, ante un Ejecutivo históricamente fuerte por el carácter presidencialista de la forma de gobierno. En ese sentido, para existir, el Legislativo ha debido mostrar fuerza censurando ministros, pero sin ello bastar y con el avanzar de las legislaturas, el Congreso ha logrado incluso replantear el equilibrio de poderes a su favor, llegando a una situación de extremo donde por medio de múltiples reformas constitucionales la balanza de poderes se desequilibra cada vez más a su favor.
1. La fuente del desequilibrio de poderes en el Perú: La vacancia presidencial por causa de “incapacidad moral”
La Constitución Peruana establece en su artículo 113, inciso 2, la posibilidad de declarar la vacancia de la Presidencia de la República por “incapacidad moral permanente”, la cual debe ser aprobada por el Congreso con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros (es decir por 87 de los 130 congresistas). Sin embargo, esta figura es objeto de controversia debido a su ambigüedad y a la falta de criterios claros para determinar la incapacidad moral.
Para entender el origen de la vacancia por incapacidad moral, es necesario remontarse al debate constituyente de 1978. Según se observa en los folios 75 y siguientes del tomo 1 del Libro de Debates Constituyente de 1978, la figura fue incluida en el derecho constitucional peruano como una forma de responder a situaciones excepcionales y graves que ameriten la destitución del presidente de la República por impedimentos de orden médica más no de orden ética. No obstante, en el momento de su redacción los constituyentes no preveían que dicha figura sería objeto de controversia y debate en el futuro, ni que sería utilizada en situaciones políticas como una herramienta para remover a mandatarios desequilibrando la balanza de poderes imaginada por Montesquieu en el siglo XVIII, por tal motivo nunca se desarrolló ni definió la incapacidad moral dejando desprovista a la noción de un carácter interpretativo firme o consensual.
2. ¿Por qué la incapacidad moral no puede ser una causal legítima de vacancia presidencial?
Al no poseer definición de parte del constituyente, ni sustrato histórico doctrinario, se trata de una aventura para-jurídica que impacta en la estabilidad política y en la construcción de una figura de equilibrio de poderes concomitante con la idea de República y de estado de derecho.
2.1. La vacancia presidencial por incapacidad moral es innecesaria al existir la figura constitucional de destitución presidencial por impeachment
Si bien en el mundo, existe la imagen de la destitución del jefe de Estado por medio del impeachment, que responde en doctrina estadounidense, a la voluntad de sancionar al presidente de la República que haya incurrido en infracciones a la constitución y/o delitos de alta gravedad, esta figura se somete a un procedimiento de tal dificultad probatoria que garantiza en mayor medida el respeto del mandato presidencial, no sometiéndolo tan fácilmente a la volatilidad política.
Al poseer una forma de gobierno presidencialista, el Perú incluye al impeachment como herramienta para la destitución presidencial en el artículo 100 de la Constitución en casos de infracción a la Constitución o de comisión de delitos. Este proceso es más riguroso y se rige por causales específicas y un procedimiento bien definido. En contraste, la vacancia por incapacidad moral del artículo 113, inciso 2 de la Constitución Política del Perú, carece de una definición concluyente y se ajusta a un procedimiento exprés, que podría atentar contra el debido proceso, principio inherente al Estado de derecho. En ese sentido, el Tribunal Constitucional, en su sentencia STC 00028-2020-PI/TC, ha señalado que el debido proceso debe ser respetado en todo tipo de procedimientos, incluidos los de naturaleza política, siendo que, la vacancia presidencial por incapacidad moral, al no garantizar un proceso justo y equitativo, podría ser considerada como una vulneración al debido proceso.
Sin embargo, el atentado contra el debido proceso no es la única garantía constitucional a la cual afecta la incapacidad presidencial por incapacidad moral, ya se que socava también a los derechos políticos tantos de los electores como de los elegidos, atentando contra el principio de representatividad, consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política del Perú, al permitir que unas decenas de legisladores destituyan a un mandatario electo democráticamente por millones de ciudadanos generando un descontento que se capitaliza en crisis políticas y pérdida de confianza en las instituciones democráticas del país.
2.2. La vacancia presidencial por incapacidad moral es una aventura peruana sui generis en el mundo y sin fundamento doctrinario sólido
Al contrario del impeachment, la vacancia presidencial peruana por incapacidad moral aparece como una figura única en el ámbito jurídico internacional al no existir en otro orden constitucional. Por ende, carece de referentes comparativos que permitan establecer criterios jurídicos claros y objetivos para su invocación y aplicación. Además, esta no se encuentra respaldada por corrientes doctrinarias sólidas y reconocidas en el ámbito del derecho constitucional lo que genera incertidumbre y abre la puerta a interpretaciones discrecionales que pueden derivar en la utilización de esta figura de manera arbitraria o con fines políticos.
Es importante recordar aquí que el derecho eleva muchas de las demandas sociales al grado de normas y por ello, comúnmente toda creación normativa proviene de un planteamiento que aparece antes en la sociedad, ya sea por medio del debate mediático o, si se trata de un asunto más técnico, por medio de la doctrina jurídica. Sin embargo, es curioso observar que, en el caso de la vacancia presidencial por incapacidad moral, no se aprecia que anteriormente a los años 2000, la doctrina haya reparado en la existencia de dicha noción para su análisis como elemento inherente a la balanza de poderes. Ello hace complicado pensar que una herramienta de poder y contrapoder tan importante, que desequilibra el sistema de checks and balances, haya aparecido en el ordenamiento constitucional peruano sin que antes haya sido propuesta por la doctrina o sin que en los años posteriores inmediatos haya sido objeto de debate en el medio jurídico constitucional nacional. Esta es una de las razones por las cuales se puede deducir con total lógica elemental jurídica que la vacancia por incapacidad moral refería a un elemento más afín a algo que no genera debate y que es de convencional entendimiento como lo es la vacancia por causa de incapacidad mental del Presidente causada por enfermedad o accidente.
2.3. La vacancia presidencial por incapacidad moral es una medida desproporcionada que atenta contra el estado de derecho
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido (STC 00035-2004-AI/TC) que las normas y decisiones del Estado deben cometerse al principio de razonabilidad y proporcionalidad, lo que implica que las acciones del Estado deben ser adecuadas, necesarias y proporcionales a los fines que persiguen; siendo que la vacancia presidencial por incapacidad moral aparece como una medida desproporcionada en relación a los fines que aparentemente busca proteger y que por el contrario terminan siendo violentados en el extremo del equilibrio de poderes que sostiene al respeto de la separación de poderes componente esencial del estado de derecho.
En relación a la proporcionalidad de la medida, para entender es menester remitirnos primero a ejemplos concretos, observando que las causales de requerimiento de vacancia presencial ocurridas a los expresidentes Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra y Pedro Castillo se sostienen en sospechas de delitos que pudieron saldarse en invocar la responsabilidad política del premier, o en el peor de los casos pudieron ser llevadas a antejuicio y juicio político por medio del impeachment, tal y como sanciona el art. 99 de la Constitución al estipular que este es el procedimiento en caso de “infracción de la Constitución y por todo delito que comentan en el ejercicio de sus funciones […]”.
Sin embargo, y en segundo término, al poseer una definición imprecisa, los legisladores de ese momento vieron más confortable acudir al procedimiento de vacancia por «incapacidad moral» al ser esta una noción que no necesita medio probatorio, sino que se sostiene por cualquier alegación, sospecha o incluso cualquier construcción imaginaria que infiera en la emoción del legislador. Al estar supeditados tantos derechos y principios fundamentales como el de representación política, el de debido proceso, el de separación de poderes y en suma el de estado de derecho, a una valoración tan abstracta y antojadiza, se desprende el carácter desproporcional de la medida ante un actuar presidencial que podría ser atribuible más a la responsabilidad política y no a la responsabilidad jurídica.
Sobre ello, los magistrados constitucionales han advertido ya sobre la potestad altamente discrecional del cargo de Presidente de la República en su sentencia STC 0008-2018-PI/TC. Alta discrecionalidad que se sostiene de forma clásica en la teoría francesa del “hecho del príncipe” (le fait du prince) la cual permite al presidente tomar amplias decisiones asumiendo que es irresponsable políticamente de sus actos y que quien los asume es el premier o los ministros que refrendan sus actos.
En ese sentido, no cualquier situación de supuesta “incapacidad moral” podría ser causal de vacancia sino solo aquella que generen responsabilidad jurídica enmarcada en lo que ya prevén los art. 99 y 100 de la Constitución, haciendo que la vacancia por incapacidad moral sea inútil en su existencia porque desproporcional en su relación hechos-consecuencias.
3. El riesgo de un régimen autoritario parlamentario
La figura de la vacancia por incapacidad moral puede ser un instrumento que, si es utilizado de manera arbitraria e indiscriminada, contribuye a un desequilibrio de poderes en beneficio del Poder Legislativo, lo cual mecánicamente conlleva al establecimiento de un régimen autoritario parlamentario, otorgando al Parlamento una herramienta de control político excesivo sobre el Ejecutivo.
Por ello, la sentencia STC 00027-2020-PI/TC del Tribunal Constitucional resalta la importancia de la protección de los derechos políticos, en especial, el derecho a ejercer cargos públicos. La aplicación arbitraria de la vacancia por incapacidad moral puede limitar este derecho fundamental, al impedir que un presidente electo democráticamente ejerza su mandato en base a criterios poco claros y sujetos a interpretaciones políticas.
Asimismo, en la sentencia STC 00032-2018-PI/TC, el Tribunal Constitucional estableció que los procesos de vacancia presidencial deben estar sujetos a un control político estricto, en aras de garantizar la estabilidad política y el respeto a los principios democráticos. La vacancia por incapacidad moral, al carecer de criterios objetivos y ser susceptible a interpretaciones arbitrarias, puede ser considerada un mecanismo que no cumple con el estándar de control político exigido por la jurisprudencia constitucional peruana.
