Las relaciones entre la Unión Europea y América Latina desde la entrada de España en la CEE (1986) han estado tamizadas por el acento y los objetivos nacidos desde los gobiernos de Madrid. Esta característica ha tenido como consecuencia que el vínculo haya experimentado flujos y reflujos a lo largo de los últimos 40 años: flujos que en la mayoría de las ocasiones estaban vinculados a los impulsos que se desplegaban desde Madrid y que buscaban profundizar y expandir la relación transatlántica. Ese impulso ejercido desde España en los 80 y 90 tuvo cierta continuidad tras las presidencias españolas de la UE (1989 y 1995), convertidas en puntos nodales para el avance en el vínculo eurolatinoamericano. Sin embargo, en las presidencias españolas de la UE más recientes (2002 y 2010) el proyecto de elevar el alcance de la relación UE-CELAC se ha ido agotando tras la presidencia española.
Con el nuevo siglo, y con los cambios ocurridos en el escenario geopolítico mundial, la dinámica cambió: las presidencias españolas fueron coyunturas de avance y elaboración de proyectos para profundizar la relación con América Latina pero una vez pasada la coyuntura (el “momentum español”) y cuando el testigo pasaba a otros país la fuerza del proyecto eurolatinoamericano languidecía. La relación claramente dependía no tanto de una estructura institucional europea que le diera continuidad sino del rol de determinadas figuras (Felipe González, José María Aznar o José Luis Rodríguez Zapatero) y determinados países, en especial España.
Sin embargo, tras esa presidencia española de 2010, las relaciones UE-CELAC entraron en una deriva de parálisis y el interés mutuo decayó. En los noventa, la UE centró uno de sus focos de proyección internacional en América Latina, pero con el paso de los años, al aparecer nuevos retos geopolíticos en otras zonas del planeta y problemas internos, desatendió esa relación: desde 2015 no se celebra una cumbre entre las dos regiones, y ya son más de 20 años de retraso para la firma de un tratado de libre comercio con Mercosur.
La crisis económica de 2008 que dejó muy debilitada a la UE, la emergencia de nuevos escenarios de problemas y conflictos para Bruselas (la desestabilización en África, la crisis migratoria, el Brexit…) y la crisis política e institucional por la que atravesó España (2016-18) provocaron que la UE desviara el foco de América Latina. La inexistencia de una contraparte latinoamericana con la que negociar debido a la extrema división de la región tampoco contribuyó a que avanzara el vínculo.
En paralelo, China fue desplegando una estrategia más ágil y activa: celebró la última cumbre mucho más recientemente, en 2018, y ha multiplicado por 26 su inversión en la región entre 2000 y 2020, hasta transformarse en el primer o segundo socio comercial más importante de los países de Latinoamérica y Caribe, desplazando a la UE y a EE UU. Incluso ha logrado que 21 de los 33 países de la zona se sumen a su gran proyecto estratégico mundial, la nueva Ruta de la Seda.
Ese alejamiento entre Europa y América Latina parece haber acabado por causas tanto europeas como latinoamericanas. Entre las primeras la guerra en Ucrania se alza como un momento decisivo. La Unión Europea, con el impulso de España, parece dispuesta a convertir a América Latina en uno de los pilares de su futura proyección internacional, situando a la región como uno de sus ejes prioritarios de su apuesta geopolítica.
Existen múltiples razones que explican el resurgimiento de esta estrategia. Una de ellas son los profundos cambios en el tablero mundial desde la caída del Muro, que han impedido la consolidación de un orden internacional estable y duradero. Del largo periodo de bipolaridad EE UU vs URSS (1947-1989) se pasó a una breve hegemonía unipolar estadounidense interrumpida por la crisis financiera de 2008, que dio paso a un mundo más volátil e incierto, con creciente protagonismo de nuevas potencias como China y Rusia y una pérdida de influencia de EE UU y su fiel aliado, Europa occidental.
La pandemia y la guerra en Ucrania no han sido sino aceleradores de esa transformación geopolítica global que ya se perfilaba con la estrategia más asertiva del Gobierno de Xi Jinping o el autoritarismo expansivo del régimen de Vladimir Putin frente a unos EE UU con profundos problemas económicos, militares (los fracasos de Irak y Afganistán) y de quiebre de los consensos internos, como demostró el asalto al Capitolio de 2021. La UE, por su parte, también ha visto deteriorada su fortaleza no solo por los efectos de la Gran Recesión, sino por fenómenos como el Brexit o el ascenso de los partidos populistas contrarios a Bruselas.
Con sus derivadas de crisis energética, de subsistencia y espiral inflacionaria, la actual agresión rusa a Ucrania ha evidenciado, de nuevo y más marcadamente, las múltiples dependencias europeas, y ha llevado a las autoridades de la UE a replantearse su rol en el mundo: el sueño de la “autonomía estratégica” resulta una quimera cuando el viejo continente depende militarmente de Washington, de los insumos de China o de la energía de Rusia. En ese contexto es donde se inserta la iniciativa de la UE de repotenciar viejas alianzas estratégicas para reposicionarse y ganar protagonismo en el nuevo tablero geopolítico. Este proyecto concede a América Latina un renovado protagonismo cuyo anclaje parte de una tradición de cooperación eurolatinoamericana que se remonta a los años setenta y de una semejante visión del mundo desde parámetros occidentales y liberal-democráticos basados en una herencia histórica común.
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Bruselas ha diseñado en 2023 una contraofensiva diplomática y comercial para retomar posiciones en América Latina y frenar así el avance de China y Rusia en la región. Un documento interno de la Comisión Europea, elaborado por el Servicio Europeo de Acción Exterior que encabeza Josep Borrell, alertaba en 2022 de que la UE pierde terreno progresivamente en unos países que, por sus recursos naturales, son cruciales en el suministro de materias primas y en el acceso a commodities claves para la actual revolución tecnológica. Además, Latinoamérica puede, a medio plazo, convertirse en una alternativa para que Europa deje de depender de Rusia en materia energética, lo cual reforzaría su autonomí
Por el lado, latinoamericano, la vuelta de Lula da Silva a la presidencia de Brasil junto a una región mayoritariamente poblada por gobiernos de centroizquierda e izquierda abre la oportunidad que necesita la UE para reforzar la relación birregional con América Latina.
Para que la UE recupere protagonismo en América Latina y despliegue una estrategia eficaz frente al avance de China, Bruselas tiene que rediseñar el vínculo logrando que este vaya mucho más allá del mero intercambio comercial y posea otro tipo de componentes políticos, económicos, sociales y geopolíticos superadores de las tradicionales declaraciones de buenas intenciones. Una tarea que implica un cambio de paradigma para ambos actores: para la UE y para unos países latinoamericanos que también están abocados a redefinir —más bien a encontrar— cuál es su papel como actor internacional.
El vínculo transatlántico contiene asimismo los mimbres para dar un salto cualitativo y cuantitativo, ya que la UE y América Latina son aliados estratégicos en dos áreas claves en esta tercera década del siglo XXI: en la preservación de la institucionalidad democrática y en la construcción del mundo de la IV Revolución tecnológica.
La economía mundial del siglo XXI no se podrá construir sin América Latina. Su riqueza en recursos naturales se va a convertir en una ventana de oportunidad para la región, sobre todo en el momento en el que se dé el definitivo cambio global de la matriz tecnológica y energética. El continente posee en abundancia los commodities que se necesitan para esa transformación energética que van a liderar la UE y Estados Unidos en su búsqueda por construir economías más sostenibles y verdes.
La presidencia española de la UE se alza como una nueva ventana de oportunidad -como las de 2002 y 2010- para convertir el vínculo histórico, geopolítico y económico-comercial entre Europa y América Latina en una verdadera alianza estratégica: que trascienda del negro sobre blanco y del voluntarismo para plasmarse en hechos e instituciones concretas, diseñadas para el largo plazo y dotadas de continuidad, autonomía y medios para canalizar, impulsar y profundizar la relación.
A partir del 1º de enero de 2024 se pondrá a prueba la fortaleza y potencialidad de estos incentivos. Una ventana de oportunidad que debe superar los dos obstáculos tradicionales que en otras ocasiones han hecho naufragar o al menos han paralizado el proyecto de construir una alianza estratégica eurolatinoamericana con contenido y objetivos concretos y mensurables.
En primer lugar, el que Latinoamérica sea una región marcada por una perenne división interna que carece de claros, reconocibles y reconocidos liderazgos regionales, no cuenta con una agenda común ni de una mínima coordinación a la hora de proyectarse internacionalmente.
En segundo lugar, que los deseos europeos de construir una alianza estratégica con Latinoamérica muchas veces han chocado con una realidad compleja y no solo por carecer de un claro interlocutor latinoamericano capaz de coordinar a la región. Bruselas tiene una agenda compuesta por una heterogeneidad de áreas prioritarias (África, Europa de Este, Asia….) e intereses en conflicto (entre los objetivos geopolíticos de Francia, Alemania, los países del Mediterráneo…). Esta circunstancia ha provocado cierta dispersión en las políticas europeas hacia América Latina y falta de continuidad en las mismas lo que ha desembocado en la parálisis de la alianza o en colocar en una situación periférica a lo latinoamericano dentro de la agenda de la UE.
Evitar esta doble deriva va a requerir de enormes dosis de voluntad política por ambas partes, una apuesta por la continuidad y profundización del vínculo y, sobre todo, de una decidida apuesta por la institucionalización de la relación para que esta no dependa más de “alineamiento de astros” o presidencias españolas sino que camine de forma autónoma, con piloto automático, con respaldo financiero y comunitario, implicación birregional -equilibrada y equivalente- y dentro de un paraguas institucional específico (una herramienta similar al Consejo de Comercio y Tecnología que la UE tiene con EEUU) que dé contenido real y continuidad a las políticas que refuercen la alianza estratégica. Sin esta condición institucional necesaria -pero no suficiente- el vínculo acabará agotándose en sí mismo y viviendo una nueva travesía del desierto hasta el nuevo alineamiento de astros o próxima presidencia española.
En conclusión, rediseñar y reimpulsar el vínculo transatlántico entre la UE y América Latina se convierte en una de las herramientas principales para que la región latinoamericana salga de la periferia geopolítica en la que se halla y para que la UE recupere influencia, autonomía y presencia mundial. Pero para que esto ocurra Europa está abocada a plantear y diseñar una agenda integral y competitiva que resulte atractiva para América Latina ante el desafío y proactividad de China. Huir de lo que han sido las dinámicas tradicionales: vínculos que como el que ahora mantiene con Pekín y anteriormente con EE UU trajeron mayor dependencia, desarrollo de peor calidad, con deterioro ambiental y menos inclusivo. Por su lado, los países latinoamericanos deben alcanzar acuerdos de mínimos entre ellos y ser capaces de convertirse en un interlocutor fiable y que no provoque incertidumbre.
Todo lo que sea reiterar viejos tópicos y no innovar y ser flexibles para modernizar el vínculo UE-CELAC en la nueva coyuntura geopolítica mundial se va a traducir en un mero ejercicio retórico y melancólico mientras que otras naciones, como China, avanzan y ganan terreno con políticas más asertivas, pragmáticas y basadas en intereses comunes.
